一、关于《实施方案》起草基本情况
土地二级市场是我国城乡统一建设用地市场的重要组成部分。实行土地有偿使用制度近30年来，土地二级市场对促进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工业化和城镇化进程发挥了积极作用。然而，随着经济社会发展和改革深入，土地二级市场运行发展中也出现了交易规则不健全，政府的服务和监管不完善，交易信息不对称、交易平台不规范等突出问题。这些问题制约了存量土地资源的盘活利用，难以满足新型城镇化和经济转型发展需要。
2017年1月22日，经党中央、国务院同意，国土资源部印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案的通知》（国土资发〔2017〕12号），将牡丹江市列为此项试点工作28个地区之一，也是黑龙江省唯一的试点地区。2017年2月17日，国土资源部在京召开了完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点工作部署动员会，就此项工作进行了专题部署。
按照上级部门的要求，我市立即成立了以市国土资源局为主体的《实施方案》起草组，利用一个月左右的时间，依据国家的试点方案结合我市的实际进行方案起草工作。在充分听取各方意见，反复讨论修改后，形成了方案的征求意见稿，广泛征求了市中级人民法院、市政府法制办、市财政局（国资委）、市住建局、市规划局、市地税局、市工商局、市人民银行等部门各方意见，由市政府法制办负责审核后，以市政府文件形式上报省政府和省国土资源厅。省国土资源厅按照省政府的要求，对我市方案进行修改后报国土资源部审定。2017年5月，国土资源部批复了我市的方案。
二、关于《实施方案》的主要内容
《实施方案》共分三大板块。第一部板块总体要求，包括指导思想、基本原则、试点目标和试点范围等四方面内容；第二板块政策措施，是整个《实施方案》的核心，详细地阐述了完善建设用地使用权转让、出租和抵押的机制，明确了交易平台、交易流程、服务体系，提出了加强监测监管的具体要求，注重部门协助，特别是涉地司法处置的衔接；第三板块组织实施，主要是成立领导小组并建立联席会议制度，明确职责分工和工作安排，强调技术保障。
三、需要说明的有关问题
（一）总体上看，《实施方案》还是以现行法律法规为基础。
（二）按照国家的试点方案，结合我们在实际工作中遇到的问题，在某些方面进行了适当突破。
一是允许分割转让土地使用权。分新建项目和已建成项目区别对待，同时明确土地使用权分割转让完成后，各职能部门按照土地转让手续为转让双方办理相关各类审批手续，确保项目顺利推进。
二是为妥善解决历史遗留问题，保障群众利益，维护社会稳定，对于我市目前仍存在的个别“烂尾”房地产开发用地经市政府或政府相关部门认定确属无法进行开发建设的，可按用地现状条件转让，以充分盘活利用土地。此项内容对于解决我市历史遗留问题会有极大帮助。
三是要求土地交易环节各项税费按国家规定标准的下限执行。但由于税收政策制定在国家和省级层面，此项措施需要借助上级国土部门与税务部门协调。
四是确定划拨建设用地使用权抵押价值。明确划拨土地使用权可以作价抵押，其抵押价值应根据划拨建设用地使用权权益价格设定。
四、有关依据
国土资源部印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》的通知（国土资发〔2017〕12号）
《国土资源部关于黑龙江省牡丹江市完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的实施方案的批复》（国土资函〔2017〕255号）