一、文件出台背景
2015年，为推动大众创业、万众创新，国务院出台了《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（国发〔2015〕23号），在该意见第第（八）条“支持创业担保贷款发展”中明确提出“将小额担保贷款调整为创业担保贷款”。为此，2016年，中国人民银行、财政部和人社部印发了《关于实施创业担保贷款支持创业就业工作的通知》（银发〔2016〕202号），省政府印发了《关于进一步推进小额创业担保贷款工作的意见》（黑政办发〔2016〕32号），省财政厅印发了《普惠金融发展专项资金管理实施细则》（黑财规审〔2016〕25号）（下以简称“三个新文件”），在原有小额担保贷款政策（见注释1）的基础上，对创业担保贷款进行了补充和完善。
为贯彻落实“三个新文件”精神，按照省政府关于“双创”工作部署和市委市政府《关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》（牡发〔2015〕18号）工作要求，由市金融服务局牵头，会同市财政局、人社局、人民银行、银监分局、中国银行、农信社等部门（单位），对我市原有小额担保贷款政策（见注释2）进行了补充完善，形成了我市《关于进一步推进创业担保贷款工作的意见》，经市政府审议后印发。
注释1：国家推行“小额担保贷款政策”是于2002年是在《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中发〔2002〕12号)中提出的，随后中国人民银行会同财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部先后下发了《关于印发<下岗失业人员小额担保贷款管理办法>的通知》（银发〔2002〕394号）、《关于〈下岗失业人员小额担保贷款管理办法〉有关问题的补充通知》（银发〔2003〕134号）、《关于进一步推动下岗失业人员小额担保贷款工作的通知》（银发〔2004〕51号）和《关于改进和完善小额担保贷款政策的通知》（银发〔2006〕5号）等一系列文件，对小额担保贷款相关政策提出了明确要求。
注释2：2006年，市劳动和社会保障局会同市财政局和人民银行牡丹江市中心支行下发了《关于印发牡丹江市下岗失业人员小额担保贷款实施细则的通知》（牡劳社发〔2006〕87号）；2010年，市委办、市政府办下发了《关于印发<牡丹江市机关事业单位工作人员担保小额贷款实施意见>的通知》，对我市小额担保贷款相关政策提出了明确要求。
二、文件依据
1、中国人民银行、财政部、人力资源和社会保障部《关于实施创业担保贷款支持创业就业工作的通知》（银发〔2016〕202号）；
2、黑龙江省人民政府办公厅《关于进一步推进小额（创业）担保贷款工作的意见》（黑政办发〔2016〕32号）；
3、《黑龙江省普惠金融发展专项资金管理实施细则》（黑财规审〔2016〕25号）。
三、文件核心内容解读（含新旧政策对比）
该《意见》是我市依据“三个新文件”要求，对2010年市委办、市政府办下发的《牡丹江市机关事业工作人员担保小额贷款实施意见》（以下简称“原实施意见”）的补充和完善。其内容主要包括：一是明确了贷款对象、额度、期限、反担保范围、工作流程、申办材料、经办银行和担保机构等相关事项；二是明确了资金管理和信贷风险防控措施；三是提出了加大宣传力度的相关要求；四是建立了监督检查机制；五是建立了联席会议制度，明确了各相关部门职能。
与“原实施意见”相比，该《意见》具有以下两个特点：
（一）扶持力度更大
1、适用范围更广。该意见对贷款对象范围进行了扩充和补充。
①“原实施意见”中贷款对象仅为：下岗失业人员、城镇复员转业退役军人、高校毕业生、残疾人及城镇其他登记失业人员。该《意见》调整扩大为：城镇登记失业人员、就业困难人员（含残疾人）、复员转业退役军人、刑满释放人员、高校在校生、毕业五年内的高校毕业生（含大学生村官和留学回国学生）、化解过剩产能企业职工和失业人员、返乡创业农民工、网络商户、建档立卡贫困人口。
②“原实施意见”未将小微企业纳入贷款对象，该意见按照中国人民银行、财政部和人社部《关于实施创业担保贷款支持创业就业工作的通知》（银发〔2016〕202号）要求，将原适用于劳动密集型小企业的小额担保贷款政策调整为适用于所有符合条件的小微企业。明确规定：对小微企业当年新招用符合创业担保贷款申请条件的人员（不包括大学生村官、留学回国学生、返乡创业农民工、网络商户）数量达到企业现有在职职工人数30%（超过100人的企业达到15%）、并与其签订1年以上劳动合同的，经办金融机构根据企业实际招用人数合理确定创业担保贷款额度，最高不超过200万，并由财政部门按相关规定贴息。
2、贷款额度更高、贷款期限更长。该意见将贷款最高额度由原来的5万元提高至10万元；将贷款期限由原来的最高不超过2年调整为最高不超过3年。
3、反担保范围更大。该意见进一步降低了担保政策门槛。
①将反担保人范围由原来市、区两级财政供养机关事业单位人员，扩大到所有机关事业单位（含中省直单位和财政差额拨款等）人员，以及电业、电信、银行等有稳定收入的大型企业人员。
②将反担保人的年龄限制由原来的距退休五年以上放宽到距退休三年以上。
③在房产抵押基础上，鼓励开展存单质押、有价证券等有形资产和专利权、商标权、知识产权、股权、未来收益权等无形资产作为反担保物的融资担保业务。
（二）更加注重资金管理和风险防控
1、财政贴息政策进行了调整。“原实施意见”对个人担保贷款财政贴息实行一个标准，该意见对个人创业担保贷款视不同情况予以差异化的财政贴息政策，同时增加了企业创业担保贷款的财政贴息政策。具体为：
①对贫困地区符合条件的个人创业担保贷款，财政部门给予全额贴息；
②对其他地区符合条件的个人创业担保贷款，财政部门第1年给予全额贴息，第2年贴息2/3，第3年贴息1/3。
③对符合条件的小微企业创业担保贷款，财政部门按照贷款合同签订日贷款基础利率的50%给予贴息。
2、风险防控措施更加细致严格。与“原实施意见”相比较，该意见在进一步明确财政贴息资金的申请、拨付程序的同时，增加了终止担保业务和贴息资金发放的条款。具体如下：
①贷款责任余额不得超过担保基金银行存款余额的5倍，贷款责任余额达到担保基金银行存款余额的5倍时，财政部门应停止受理新增贷款贴息申请，协调有关部门停止受理新的贷款申请，有效降低创业担保贷款风险。
②经办担保机构办理的创业担保贷款不良率超过5%的，应进行风险评估和业务规范；不良率超过10%的，暂停业务资格，并进行风险评估和整顿整改；不良率超过20%的，停业止损、处置回收不良贷款和资产，并在2年内取消业务办理资格。
3、建立了创业担保贷款奖励机制。该意见规定：按各地当年新发放创业担保贷款总额的1%，奖励创业担保贷款工作成效突出的经办银行、创业担保贷款担保基金运营管理机构等单位，用于其工作经费补助。
四、其他需要说明的问题
1、该意见自下发之日（2017年10月9日）起施行。
2、该意见是对原有小额担保贷款政策的补充和完善，原有小额担保贷款政策与该意见不一致的，以该意见为准。
3、该意见实施前已履行审核手续的小额担保贷款业务，按照原政策执行。